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Después de nueve años de estancamiento de la política de impuestos al tabaco, en enero de 2020 el componente específico del impuesto especial pasó de 35 centavos por cigarro a 49.44. Este cambio de casi 15 centavos fue el resultado de la actualización del monto establecido en enero de 2011, de acuerdo con la inflación acumulada en esos nueve años. Además, se aprobó un mecanismo para que cada año el ajuste sea automático según el índice inflacionario. Así, en enero de 2021 y de 2022 el componente específico del impuesto al tabaco aumentó a 51.08 centavos (3.3%) y 54.84 (7.4%), respectivamente.
Sin embargo, aunque no hay duda que este ajuste fue relevante, resulta insuficiente tanto por su magnitud como por sus repercusiones. Los hallazgos de este estudio muestran que, si bien el ajuste de 2020 se asocia con un incremento del precio real en alrededor de 9%, en términos reales no hubo una caída en la prevalencia y el consumo de tabaco –con excepciones puntuales observadas en el contexto de la pandemia de la COVID-19–. Además, el impuesto al tabaco como porcentaje del precio por cajetilla aumentó de 53.4% en 2019 a 54.8% en 2020 (o de 67.2% a 68.6% si se considera el impuesto al valor agregado), pero no alcanzó el nivel de 2011 (56.1%) y se encuentra lejos de las recomendaciones basadas en las mejores prácticas en el mundo (70% para el impuesto al tabaco, 75% para el total de impuestos). Por otro lado, la asequibilidad de los cigarros se redujo en 2020; no obstante, la evidencia para 2021 sugiere un repunte para las marcas del segmento bajo. Finalmente, aunque la recaudación anual por el impuesto al tabaco es una fuente de ingresos importante (1.3% de los ingresos tributarios del gobierno federal), sólo cubre 40% de los costos de atención médica (directos) y apenas una cuarta parte de los costos directos e indirectos atribuibles al consumo de tabaco.
En suma, aún existe un amplio margen para incrementar el impuesto, una circunstancia que es necesario aprovechar a la luz del comportamiento reciente de la epidemia de tabaquismo en el país.
Es indispensable pensar en una política fiscal de mayor alcance, dado que la prevalencia de consumo de tabaco se ha quedado detenida en los niveles de 2009 (16.5%), especialmente en hombres (alrededor de 26%; Zavala et al., 2020). Parece claro que no se logrará la meta de reducción establecida para 2025 (12.5%; OMS, 2013a; OMS, 2021a). Con base en los resultados de dos modelos de simulación que se han desarrollado a lo largo de la última década mediante colaboración interinstitucional, este estudio también muestra que un incremento sustancial del impuesto para aumentar el precio de los cigarros en 50% en México evitaría 49 mil 400 muertes prematuras y 259 mil casos nuevos de enfermedad, generaría ahorros por 87 mil 900 millones de pesos en servicios de salud, ganancias en productividad por 51 mil 100 millones de pesos y recaudación adicional por 154 mil 300 millones de pesos. Además, los ahorros por costos de cuidado evitados alcanzarían 16 mil 500 millones de pesos. Los cuidados de las personas que sufren enfermedades atribuibles al tabaco recaen en su mayoría en mujeres, por lo que esto coadyuvaría a reducir esa inequidad de género. De manera importante, los mayores beneficios serían para el 20% de la población de menores ingresos: ganarían 26% de años de vida y ahorrarían 23% de los costos directos de atención médica, mientras que sólo pagarían 2% de la recaudación adicional.
Para observar estos beneficios, el impuesto específico tendría que aumentar 1.15 pesos por cigarro, es decir, al menos tendría que triplicarse, lo cual está en línea con una de las recomendaciones internacionales para cumplir con los Objetivos de Desarrollo Sostenible (Jha et al., 2017). Sin embargo, la meta de reducción de la prevalencia de 30% con respecto a su valor de 2010 podría requerir un incremento mayor, en específico, una tasa de crecimiento anual del impuesto especial como la observada en 2006-2011 (22.1% en promedio cada año).
Finalmente, en este estudio también abordamos el comercio ilícito de tabaco, pues es uno de los principales argumentos que se emplea para tratar de impedir el aumento del impuesto especial. Si bien se ha mostrado que en México el comercio ilícito de tabaco se encuentra en alrededor de 8.8% en lugar de 16.6% –como se sostuvo durante años sin evidencia para respaldarlo (Sáenz de Miera et al., 2021)–, también es cierto que es un problema de salud pública importante que requiere medidas específicas para atacar sus principales determinantes: deficiencias en el marco normativo y gobernanza, corrupción, dificultades para aplicar la ley, existencia de redes informales de distribución y de delincuencia organizada, fronteras con países con problemas similares y la rentabilidad prevista (Dutta, 2019). El Protocolo para la eliminación del comercio ilícito de productos de tabaco, vinculado al Convenio Marco de la OMS para el Control del Tabaco, aunque es un tratado en sí mismo (OMS, 2005; OMS, 2013b), recoge esas medidas. Sobresalen las relacionadas con el control de la cadena de suministro. Por ello, este estudio analiza las regulaciones vigentes en México frente a esas disposiciones centrales del Protocolo con el fin de identificar los aspectos que necesitan fortalecerse para la implementación adecuada.
En general, destacan problemas de coordinación entre las agencias con competencia en áreas de control y otras responsables de la defensa de la legalidad. También se observa que los códigos de seguridad de las cajetillas actuales no cumplen con los elementos para fungir como un instrumento eficaz de seguimiento y localización, y no sólo como uno recaudatorio. Más aún, se subraya que la detección e inteligencia son un elemento crítico. En este sentido, puede afirmarse que todo lo relativo al control del suministro debería tener un correlato mucho más desarrollado en los aspectos financieros de las operaciones de comercio y distribución para mejorar la inteligencia aduanera y policial para el seguimiento y localización del tabaco ilícito.
Esperamos que la evidencia presentada contribuya a la muy necesaria discusión sobre el futuro del impuesto al tabaco en México, y el proceso de adhesión y aplicación del Protocolo en nuestro país.
